Nederland is behoorlijk gezegend met sturende toetsen op de knooppunten van een schoolloopbaan, zowel met de Eindtoets Basisonderwijs (nu doordtroomtoets) als met de eindxamens op het einde van het voortgezet onderwijs (zij het naast het schoolexamen). Die sterke toetsgerichtheid weerspiegelt hoezeer Nederland (maar ook België) georiënteerd is op de Angelsaksische wereld: de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Australië, Nieuw-Zeeland en Engelssprekend Canada. De vraag is echter of en in welke mate we mee willen (blijven) gaan met de evolutie die zich daar heeft afgetekend.

De functie van de centrale toetsen was lange tijd het toekennen van getuigschriften voor leerlingen en hun plaatsing in een onderwijstype. Maar met de economisering van het onderwijs werd de meetfunctie voor leerlingenprestaties opgeschaald naar het beoordelen van scholen en desgevallend ook leraren, een beweging die ondersteund werd door een nieuw soort denken over overheidsmanagement. Deze beweging is mooi te situeren in drie stappen die netjes in elkaar overvloeien. Ze worden telkens geïnitieerd vanuit de Angelsaksische wereld en verspreidden zich naar Europa, naar de elite van de westers georiënteerde onderwijssystemen, verenigd in de OESO.

Eerste stap: de dominantie van toetsen
Juristen en theologen hebben in de geschiedenis van het Nederlandse onderwijs nooit hoog opgelopen met eindtermen en kerndoelen als sturend mechanisme voor het onderwijs. Maar via een zijweg is de sturing dan toch gekomen onder impuls van de testpsychologie in de jaren zestig van de vorige eeuw. De roep en de ambities om met de menswetenschappen te evolueren naar een soort natuurwetenschappelijke exactheid was toen erg populair. Een sterke persoonlijkheid als Adriaan De Groot, wiskundige, psychometricus en door studiereizen in de VS erg beïnvloed door het behaviourisme, effende het pad voor een institutionalisering van toetsensturing.  Dat gebeurde concreet door de oprichting van het CITO in 1968. Sindsdien hebben vijftig jaar de toetsenbedding verder uitgebaggerd.

Als Van Kemenade in 1975 de SLO opricht, is de kering al voltooid en kan het primaat van de toetsen op de doelstellingen niet meer ongedaan worden gemaakt: de visie op het primaat van de toetsen is door het parlement in Nederland gelegitimeerd. In het kielzog daarvan komen vervolgens de toetsinstituten, die via veronderstelde ‘objectiviteit’ en ‘vergelijkende statistiek’ beslissen over het civiel effect van wat op school wordt geleerd. In het verlengde daarvan komen dan de mechanismen van teaching-to-the tests in de scholen. Daarin worden dan ook de ouders meegezogen: die willen uiteraard het beste voor hun kind, waardoor er een circuit  ontstaat van schaduwonderwijs. Ten slotte evolueren de centrale examens tot een soort maatschappelijk ritueel met een vaak bovenmatige media-aandacht. De toetsrituelen zorgen trouwens, gezien hun civiel effect, voor een onevenredige mate van stress, zowel voor leerlingen, ouders als scholen. Maar daar blijft het niet bij. De volgende stap is: toetsen ook gebruiken voor het beoordelen van scholen en leraren.

Tweede stap: de economisering van het onderwijs
In de 80-er jaren van de vorige eeuw maakt de Human Capital theorie furore: subsystemen van een samenleving zoals onderwijs moeten een Rate of Return opleveren in de economische vooruitgang. Uitgangspunt is dat er een verband bestaat tussen onderwijskwaliteit en economische groei. Dat verband moet duidelijk zijn en dus is een mathematisering van de onderwijsimpact noodzakelijk. En hoe kan je dat beter dan door de reeds succesvol ervaren centrale toetsen te verplichten? Zo kan je leerlingen, leraren en scholen afrekenen en vergelijken op de behaalde resultaten.

De lokroep naar economisering viel goed bij de OESO, onder meer door de sterke positie van de Angelsaksische landen in haar raad van bestuur. De toon werd gezet door Groot-Brittannië, waar in 1986 een immense centralisering van het onderwijsbeleid had plaatsgevonden:

• centrale verplichte toetsen op 7, 11, 14 en 16 jaar;
• league tables op basis van die toetsen en publicatie daarvan;
• een gedetailleerd curriculum;
• privatisering van de inspectie en omzetting in een Office  for Standards in Education (OFSTED).

Zo ontstond competitie en konden ouders scholen met elkaar vergelijken op basis van de toetsen en de  strengere inspectierapporten. Dit cijfermatig beleid van de Conservatives werd niet veroordeeld door de publieke opinie blijkens de gunstige opeenvolgende verkiezingsuitslagen gedurende de 18 jaar (1979-1997) dat ze aan het bewind waren.

In de VS was er een analoge beweging. In 1983 verscheen het rapport A Nation at Risk dat onderwijs brandmerkte als de grote schuldige van de groeiende achterstand van de VS op economisch vlak. De federale overheid ging vanaf 1984 systematisch kwaliteitsgegevens over het onderwijs in alle deelstaten verzamelen en dat betekende de start van grootschalige toetsenprogramma’s waarmee scholen ter verantwoording werden geroepen en deelstaten met elkaar konden worden vergeleken. Die beweging culmineerde in 2001 in het grootscheepse project van president Bush No Child Left Behind. Iedere deelstaat moest sindsdien alle leerlingen testen voor wiskunde en lezen in het derde (9 jaar) en achtste jaar (14 jaar). De ‘afrekencultuur’ kreeg vorm, onder meer door in bepaalde programma’s het loon van leraren eraan te koppelen. Het programma liep tot 2015 en kostte 15 miljard dollar. De beoogde doelen van meer kansen voor  kinderen met een lage sociaal-economische status (SES) werden echter niet bereikt. Je zou verwachten dat dan een grondige bezinning over die aanpak zou komen. Maar dat bleek niet zo te zijn.

Derde stap: New Public Management
In de 90er jaren van de vorige eeuw oordeelden overheden dat een nieuw evenwicht moest worden gevormd tussen competitie aan de ene kant en effiiëntie aan de andere kant. Het woord was nu aan de managers. Ze vonden elkaar in het New Public Management.

In Groot-Brittannië kwam in 1997, na 18 jaar beleid van de Conservatives, Labour aan de macht. Onder Tony Blair werd een delivery-plan voor zijn prioriteit education, education, education ontwikkeld.  Zijn deliverology werd gekenmerkt door indicatoren, centrale toetsen, targets, een afrekenende inspectie en media-operaties die de perceptie versterkten van falende scholen en onbekwame leraren. De regering Blair versterkte het toch al strenge toetsenregime, bijvoorbeeld door toetsen te koppelen aan verplichte strategieën en targets. Berucht was de literacy en numeracy strategie waarbij basisscholen één uur per dag aan wiskunde en Engels moesten besteden. Daarvoor kregen ze de beschikking over bundels met scripted lessons. De target was gesteld op 90 % beheersing voor Engels en 75 % voor wiskunde. Een speciaal opgerichte Delivery Unit, rechtstreeks verbonden aan de premier, moest de delivery-processen bewaken. In dit managerialism konden de Conservatieven, die in 2010 opnieuw aan de macht kwamen, zich goed vinden: ze koppelden de scholen los van de regionale besturen en gaven ze de kans om met aantrekkelijke voorwaarden, te privatiseren.

De VS lieten een vergelijkbare evolutie zien. De Democraat Obama nam No Child Left Behind over, maar organiseerde dat efficiënter onder de benaming Race to The Top. Het strikte toetsenbeleid bleef gehandhaafd: meer dan ooit werden toetsen de maat van kwaliteit en competitie met in het kielzog shaming en blaming in de  gulzig  consumerende media. Onder Trump werd de neoliberale koers voluit gevaren met onder meer het aanmoedigen van vouchersystemen en charter schools. Grote vrijheid was mogelijk, maar de enige voorwaarde was de deelname aan en afrekening met de verplichte centrale toetsen.

Bressen in de ‘deliverology’?
Zowel in Engeland als in de VS is sprake van een sterke polarisering tussen Conservatives en Labour respectievelijk Republikeinen en Democraten. In die polarisering blijft momenteel evenwel het ‘afrekendiscours’ overeind. Nu heeft zich in de afgelopen decennia wel degelijk heel wat weerstand afgetekend tegen de ‘vertoetsing’ van het onderwijs, voornamelijk vanwege leraren en directies en hun vakbonden. Maar die konden niet op tegen de verleidelijke eenvoud van cijfers en de appetijt die de media aan de dag legden om scholen te rangschikken. Een kritisch punt in deze evolutie van accountability kwam echter met de Coronacrisis in 2021. Door gedeeltelijke of zelfs volledige sluiting van scholen golden de klassieke toetsensystemen niet meer als leidraad. Leraren en scholen moesten nu zelf beslissen, zonder centrale toetsen, wie er al dan niet geslaagd was. Dat betekende een kleine revolutie in de professionaliteitsbeleving van leraren. De debatten daarover en de nieuwe rol van leraren en scholen in het evalueren van leerlingen staan nu hoog op de agenda.

Engeland loopt hierover voorop met een uitdagend en invloedrijk rapport over het onderwijsbeleid tijdens de laatste decennia. Het gaat om een Opus Magnum van twee éminences grises in het onderwijsbeleid in Engeland, Tim Brighouse en Mick Waters. Ze schetsen 45 jaar onderwijsgeschiedenis waarvoor ze heel wat verantwoordelijken hebben geïnterviewd, waaronder de 13 onderwijsministers uit die periode. Die geschiedenis vatten Brighouse en Waters aldus samen: In de jaren zeventig maakten we de overgang van optimisme en vertrouwen naar marktwerking, centralisering en managerialisme (p.5; vertaling RS). Dit is meteen de beste samenvatting. De slotzin verduidelijkt de hele strekking ervan: De bijdragen van onze getuigen bevestigden onze visie dat de marktwerking, centralisering en  het ‘managerialism’ van de laatste decennia pasten  bij toenmalige doelen, maar nu helemaal uit de tijd zijn. Het wordt tijd om over te gaan naar een nieuw tijdperk van hoop, ambitie en samenwerkingsverbanden (vertaling RS).

Een boodschap die ook Nederland en België aangaat.

Referentie

Brighouse, Tim & Waters, Mick (2022). About our schools. Improving on previous best. Williston VT: Crown House Publishing.