Boeken

Josine Teeuw was gedurende meer dan 40 jaar beleidsambtenaar bij onder andere de Rijksplanologische Dienst, het Ministerie van (destijds) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Gedurende die loopbaan werd ze gefascineerd door het vraagstuk hoe het langetermijn werk van ambtenaren en deskundigen zich verhoudt tot de kortetermijnwensen uit de politiek. Die fascinatie vertaalde zich in een promotieonderzoek, waar dit boek het resultaat van is.

Als ambtenaar kreeg ze de indruk dat veel regeringsbeleid ad hoc tot stand komt, wat niet altijd tot de beste uitkomsten leidt. Die veronderstelling onderzoekt ze in dit boek, aan de hand van de beleidsontwikkelingen op twee grote domeinen, te weten de volkshuisvesting en de thuiszorg.

Met grote zorgvuldigheid, en toch zeer leesbaar beschrijft ze de ontwikkelingen op deze gebieden over vele decennia. Voor de volkshuisvesting begint ze zelfs al met het beleid van voor de Tweede Wereldoorlog. Die lange horizon stelt haar in staat de uitgesproken en beschreven visies van achtereenvolgende regeringen te vergelijken met het beleid, zoals dat daadwerkelijk tot stand is gekomen in wetten en regelgeving.

Het resultaat is goed beschouwd vrij schokkend. In de eerste plaats, omdat een samenhangende, langetermijn visie vaak lijkt te ontbreken bij het totstandkomen van wetten. In de tweede plaats, omdat bij het opstellen en aannemen van die wetten allerhande kennis ontbreekt; of nog erger: wel aanwezig is, maar genegeerd wordt. Zo ontleent het boek zijn titel aan een uitspraak van toenmalig minister van financiën Hendrik Colijn in 1923: ‘…ik wil er ook niets van weten, dat is de enige manier om te bezuinigen.’ Daarmee schoof hij de visie en kennis van vakministers aan de kant, een wijze van werken die in de eeuw erna gemeengoed zou worden.

Een belangrijke casus is die van de individuele huursubsidie, een regeling die zo gewoon en alomtegenwoordig is, dat het bijna niet voor te stellen is, dat hij in 1970 per ongeluk is ingevoerd. Eerst als experiment, dat nauwelijks besproken werd, omdat het ministerie te veel in beslag genomen was met de uitvoering van de bouwsubsidies die toen nog gangbaar waren. Het kabinet-Biesheuvel nam in 1971 het experiment over, ook al zonder grondig onderzoek. Na het vallen van dat kabinet in 1972 was het door de lange formatie in 1973 min of meer staand beleid geworden, dat pas in 1986 een wettelijke basis kreeg. De vraag of een individuele huursubsidie op het probleem van de beschikbaarheid van voldoende huizen voor mensen met een smalle beurs het beste antwoord was, is al die tijd nooit afdoende beantwoord.

Zo staat het boek vol van situaties waarin visie ontbreekt, kennis terzijde wordt geschoven en er te weinig tijd genomen wordt om belangrijke besluiten zorgvuldig af te wegen. Topambtenaren zijn steeds algemener georiënteerd, vakspecialisten werden steeds minder gewaardeerd. Het beleid vertoonde steeds meer kenmerken van een grabbelton: net die beleidsmaatregel die op dat moment van pas kwam, werd uit de grabbelton geplukt en ingezet. Marktwerking en doelmatigheid werden leidende principes. Het schrijnende is volgens Teeuw, dat dit uiteindelijk juist tot ondoelmatige oplossingen heeft geleid.

Wie geïnteresseerd is in nauwgezette historische beleidsanalyse, vindt in dit boek een paar prachtige en ontnuchterende casussen van hoe beleid daadwerkelijk tot stand komt. Ik moest bij het lezen steeds denken aan het onderwijsbeleid, dat ook al decennialang kenmerken van een grabbelton vertoont. Waarbij doelmatigheid en rendement schijnbaar voorop staan, maar het beleid in de praktijk steeds minder tot de gewenste uitkomsten lijkt te leiden. Het is jammer dat dit soort onderzoek niet vaker gebeurt, en als het gebeurt, dat de uitkomsten niet meer ter harte worden genomen. Vergelijkbaar onderzoek in het onderwijs is gedaan door Sharon Stellaard (zie een eerdere bespreking van haar proefschrift Boemerangbeleid) en door Guuske Ledoux e.a. (de evaluatie van Passend Onderwijs 2014-2024). Steeds wordt duidelijk dat politici, hoe zeer ze ook zeggen te streven naar beleid dat onderbouwd is met kennis, en vanuit een samenhangende visie wordt vormgegeven, in de praktijk vooral overhaaste en pragmatische keuzes maken.

Wat we hiervan kunnen leren is – denk ik – dat de oplossingen voor de echt grote problemen niet van de overheid gaan komen. De overheid, en zeker de politiek, volgt de praktijk. Dat is aan de andere kant ook weer bemoedigend, omdat we daarmee de focus kunnen leggen op wat professionals in de praktijk nodig hebben, om wél die grote problemen op te kunnen lossen.