DNMonline is een onafhankelijk online platform over leiderschap in het funderend onderwijs. DNMonline verschijnt 8x per jaar met een overzicht van nieuwe content en toegang tot een uitgebreid archief.
Hartger Wassink
Hartger Wassink is zelfstandig adviseur (bestuur, leiderschap, toezicht)
E-mail: hwassink@professioneledialoog.nl
Kunnen we het onderwijs nog redden van het kapitalisme?
Onderwijsbestuurders liggen onder vuur, en dat is al jaren zo. Met de introductie van de lumpsum-financiering aan het begin van de eeuw werden toenmalige vrijwillige besturen langzamerhand omgevormd tot professionele colleges van bestuur en raden van toezicht. Inmiddels hanteert 99% van de onderwijsinstellingen zo’n zogenaamd ‘two tier’ of duaal bestuursmodel. Schandalen, zoals het debacle rond Amarantis, het onbruikbare gebouw van ROC Leiden en de diploma-affaire bij VMBO Maastricht, deden de reputatie van de bestuurders geen goed. Hoewel echt grote incidenten zeldzaam zijn en het op verreweg de meeste scholen gewoon goed gaat, geven berichten over het lerarentekort, dalende kwaliteit en mislukte vernieuwing steeds opnieuw zuurstof aan de soms felle en persoonlijk getinte kritiek op bestuurders.
Hoe terecht is deze kritiek?
Wat is nou eigenlijk het probleem met de besturing van ons onderwijs in Nederland? In deze bijdrage onderzoek ik die vragen aan de hand van twee boeken: Red het onderwijs! van het RED-team Onderwijs en Gekaapt door het kapitaal van Mirjam de Rijk. Beide boeken lijken op voorhand naadloos op het anti-besturen-discours aan te haken. Bieden ze houvast in deze in discussie? En, wie weet, een oplossing? Dat was de vraag waar ik nieuwsgierig naar was.
Nog onlangs onderzocht Sietske Waslander het probleem van de tanende reputatie van besturen en bestuurders (Waslander, 2023). Aanleiding voor haar beschouwing was dat toenmalig minister Wiersma in 2022 bestuurders openlijk aansprak (en je zou kunnen zeggen: afviel). Later, in juli 2024 zond Nieuwsuur ook nog een reportage uit waarin gevallen van mogelijke belangenverstrengeling van bestuurders en toezichthouders werd besproken. Daarbij werd een aantal instellingen met naam en toenaam genoemd, waaronder ook sommige waarbij bij nader inzien niet zoveel aan de hand bleek, met alle gevolgen van dien voor de reputatie van de betreffende bestuurders. Voorlopig lijkt deze storm nog niet te gaan liggen.
Het lastige in deze kwestie is dat al snel verschillende zaken door elkaar worden gehaald en met elkaar in verband worden gebracht, terwijl niet altijd helder is of dat wel terecht is. Voor veel mensen lijkt het probleem inmiddels wel duidelijk: lumpsum = autonome besturen = onwenselijke concurrentie = ongefundeerde onderwijsvernieuwing = uitbuiting van leraren = lage onderwijsresultaten. De oplossing lijkt dan ook voor de hand te liggen: directe overheidssturing = samenwerking tussen scholen = meer invloed voor leraren = terug naar ouderwets goed onderwijs = hogere onderwijsresultaten.
Het fijne van dit soort simplificaties is, dat ze altijd wel wat houvast geven. Maar om te weten of deze redenering inderdaad stand houdt, is een nauwkeuriger analyse nodig. Die hoopte ik in de genoemde boeken te vinden. Spoiler alert: die heb ik helaas niet gevonden. Hoewel het in zichzelf wel boeiende boeken zijn. Het was alleen mooi geweest als ze eraan bijgedragen hadden, als de soms felle discussies wat meer op de inhoud, en wat minder op personen en sentimenten gericht zou kunnen worden.
Om toch een ander perspectief aan te reiken, dat misschien net een stap verder gaat, wil ik in deze beschouwing, die je ook een uit de hand gelopen boekbespreking zou kunnen noemen, de problematiek nog eens vanuit vijf invalshoeken bespreken. Maar eerst beschrijf ik waardie boeken over gaan
De macht van geld
Mirjam de Rijk beschrijft in haar recente studie de toenemende invloed van financieel kapitaal (met name de zogeheten private equity) op enkele maatschappelijke domeinen, waaronder onderwijs en kinderopvang (De Rijk, 2024). Ze beschrijft eerst systematisch de situatie in ieder domein, en hoe de macht van geld daar gegroeid is. Daarna beschrijft ze hoe dat zo gekomen is. Kort gezegd: er is heel veel geld bij een steeds beperkter groep mensen, die daarmee via slimme trucs organisaties opkopen om nog meer geld te verdienen. Zolang die berg geld niet wordt afgeroomd met belastingen, en we geen regels stellen aan winsten en schulden in maatschappelijke domeinen, zal dit proces blijven doorgaan, volgens De Rijk. Het interessante van het boek is, dat De Rijk niet zozeer kritisch is op bestuurders, maar vooral op de private equity-instellingen, die als sprinkhanen publieke instellingen leegroven, en overheden die daar te weinig aan doen.
Interessant voor deze beschouwing is bovendien dat dit probleem in het onderwijs helemaal niet zo groot is. In het onderwijs zit de invloed van het kapitaal vooral in schoolboeken en de commerciële bijlessen. Daar gaat best veel geld in om, maar ten opzichte van de totale onderwijsbegroting blijft het een relatief behapbaar probleem. Het meeste geld in het onderwijs gaat (gelukkig) gewoon naar lerarensalarissen en daar kan geen private equity wat aan doen – zelfs bestuurders hebben daar nauwelijks invloed op.
In de kinderopvang wordt wel degelijk veel geld verdiend door private equity, maar ook daar zijn hoopvolle ontwikkelingen nu schoolorganisaties vaak samengaan met juist de maatschappelijke (niet-winstgerichte) kinderopvang. Kortom: de invloed van het grootkapitaal in het onderwijs is, hoewel we alert moeten blijven, geen groot probleem. En hoewel er enkele bestuurders zijn met onhandige dubbelfuncties (zie de Nieuwsuur-reportage), zijn er geen bewijzen van bestuurders die miljonair geworden zijn door onethisch handelen binnen de regels. Anders dan in de zorg is gebeurd, helaas, maar dat is een ander verhaal.
Machtige bestuurders
Het enige waarover De Rijk en de auteurs van de recente publicatie van het RED-team (RED-team, 2024) over deze materie het eens lijken, is de aanbeveling om de zeggenschap van professionals in organisaties beter te regelen, om daarmee de invloed van het kapitaal in te dammen. In de kritiek op bestuurders is het RED-team vervolgens wel een stuk directer.
Hun boek is als manifest geschreven, dus wat losser in de opzet dan het boek van De Rijk. De auteurs (het boek is nadrukkelijk als collectief geschreven) volgen het bekende betoog dat de lumpsum via machtige bestuurders tot geknevelde leraren en lage onderwijskwaliteit heeft geleid, vrijwel exact. Helaas zorgen de vlotte toon, het gebrek aan referenties en de losse opzet met hoofdstukken zonder duidelijke onderlinge relatie ervoor dat het betoog niet systematisch onderbouwd wordt.
Achtereenvolgens wordt bekende kritiek besproken: onderwijsvernieuwingen waardoor de basis verwaarloosd zou zijn, de vermeend lage kwaliteit van de (hbo-)lerarenopleidingen, de overladenheid van het programma en de volle werkweek van leraren – ja zelfs de onvermijdelijke HOS-nota uit 1985 heeft nog een plekje gekregen. De oplossing wordt, niet heel verrassend, gezocht in minder bureaucratie en meer inspraak voor leraren. Hoe dit alles de onderwijskwaliteit moet verbeteren, blijft helaas in het midden.
Mensen die regelmatig de columns van Aleid Truijens met instemming lezen, zullen in dit boek veel van hun gading vinden. Degenen die op zoek waren naar nieuwe argumenten en meer zorgvuldige redeneringen, zullen er echter ook nu niet veel wijzer worden. Dat vind ik een gemiste kans, want de auteurs, volgens de achterflap een groep hoogleraren, docenten, lerarenopleiders en bestuurders, had ons eindelijk de zorgvuldig onderbouwde argumentatie kunnen leveren bij het soms feitenvrije moddergooien waar nu vaak sprake van is.
Het boek wordt zelfs een beetje ongemakkelijk in de terugkerende passages waarin de toename aan mbo- en hbo-opgeleide onderwijsprofessionals wordt geproblematiseerd. Alleen academisch opgeleide leraren doen er blijkbaar toe in de onderwijswereld van het RED-Team. Daarmee draagt het RED-Team niet alleen bij aan de polarisatie tussen leraren en bestuurders, maar ook tussen leraren onderling.
Het boek voldoet als manifest in de zin dat het niet alleen aanklaagt, maar ook oplossingen aanreikt. Een van de oplossingen is, verrassend genoeg, het werk maken van een beroepsorganisatie en bijbehorend register van leraren, waartoe de overheid initiatief zou moeten nemen. Dat is opmerkelijk, omdat precies dat nu juist zo’n jaar of tien geleden geprobeerd is, maar jammerlijk mislukte juist omdat het register te veel als een opgelegde vernieuwing van de overheid gezien werd. Maar misschien is de tijd nu wel rijp. Ik kom er straks op terug.
De indruk die het manifest bij me achterlaat, is dat de miskenning van veel leraren op het punt van hun positie, de zwaarte van hun werk en het belang van hun beroep, een lange geschiedenis heeft. Tegelijkertijd nam met het uitblijven van verbetering voor hun positie, het belang van bestuurders in het publieke debat toe. En dan lijkt de ene ontwikkeling wellicht al snel de oorzaak van de andere. De toenemende complexiteit van maatschappelijke ontwikkelingen, de tegenstrijdige opdrachten die onderwijsinstellingen van de overheid krijgen, en de onduidelijke verdeling van wie waarvoor verantwoordelijk is, maken het dan heel aantrekkelijk om bestuurders, eindverantwoordelijk immers, tot kop van Jut te maken. Zo kan een complexe probleemkluwen tot simpele proporties terug worden gebracht, passend bij de aandachtsspanne van de gemiddelde social media-consument.
Maar is er een andere manier om naar de problematiek te kijken? Ik doe een poging, en zoals gezegd, vanuit vijf invalshoeken: die van het kapitaal, die van de gemeenschap, het neoliberalisme, overheidssturing, en zeggenschap van leraren.
Financieel versus sociaal- en cultureel kapitaal
Ten eerste het begrip kapitaal. Dat is een economisch begrip, waarmee gedoeld wordt op datgene wat je investeert om er rendement op te maken. We denken dan al snel aan geld, maar je kunt ook spreken van sociaal of cultureel kapitaal, dat benut kan worden, om ‘winst’ te maken in sociale zin. Deze invalshoek kiest Louise Elffers, inmiddels voorzitter van de Onderwijsraad, in het hoofdstuk Doorbreek het diplomakapitalisme (Rodenburg et al, 2023). Zij laat zien, dat het werkelijke kapitalisme in het onderwijs niet in de geldstromen zit, maar in de toegang tot diploma’s en de kansen in de maatschappij die daarmee samenhangen.
Als we vanuit dat gezichtspunt naar het probleem van het kapitalisme in het onderwijs kijken, ziet de situatie er heel anders uit. Dan wordt duidelijk, dat niet geld, maar de selectieve toegang tot de hoogste diploma’s de aanjager zijn van de bijlesindustrie, die De Rijk bekritiseert. En, nog schrijnender, zo schrijft Elffers, is dat ons onderwijs niet zozeer een ‘grote gelijkmaker’, maar een middel geworden is dat ongelijkheid in ‘onderwijskapitaal’ in stand houdt.
Bestuurlijke legitimiteit vanuit de gemeenschap
Een tweede invalshoek is die van wat ik de ‘bestuurlijke legitimiteit’ noem. Die hangt samen met de mate waarin de organisatie verbonden is met de maatschappelijke context. Om dit toe te lichten maken we een klein uitstapje naar de vraag wat besturen eigenlijk is. Besturen is iets anders dan managen. Besturen gaat, kort gezegd, over de vraag wat er gemanaged moet worden, en waarom, en op basis van welke uitgangspunten. Niet de vraag: hoe organiseren we het onderwijs goed, maar vragen als: aan welke voorwaarden moet goed georganiseerd onderwijs voldoen en wat vinden we eigenlijk goed onderwijs?
In Nederland hebben we dat laatste vraagstuk sinds de grondwet van 1848 aan de gemeenschap zelf gelaten. Met de vrijheid van stichting en inrichting hebben we destijds in Nederland een systeem gecreëerd, waarbij we het aan het gemeenschappelijk initiatief van mensen overlaten om te bepalen wat we goed onderwijs vinden (behoudens de minimale randvoorwaarden die de Inspectie daaraan stelt). Die vrijheid is belangrijk, juist omdat er in de samenleving zo ontzettend veel verschillende opvattingen zijn over wat goed onderwijs is.
Nu is er natuurlijk ongelooflijk veel veranderd sinds 1848. We denken heel anders over bijvoorbeeld het belang van onderwijs op religieuze grondslag. Tegelijk blijven er op andere dimensies veel verschillen bestaan over wat goed onderwijs is. We zitten nog midden in die overgang naar nieuwe waardensystemen en voorlopig is daar nog geen houvast in gevonden.
In die overgangstijd zijn er terechte vragen en zorgen over de legitimiteit van de ‘ouderwetse’ schoolbesturen. Waarom zou er nog een katholiek schoolbestuur moeten zijn, als 90% van de ouders en kinderen van die scholen nog nooit een kerk van binnen heeft gezien (behalve misschien op vakantie in Frankrijk)?
Maar om het bestuur dan maar op te heffen en over te gaan naar directe sturing van de overheid, dat lost het legitimiteitsprobleem niet op. Waarom zou de overheid daarmee beter in staat zijn om onderwijs te verbinden met een maatschappelijke context, waarin die grote diversiteit aan opvattingen over goed onderwijs nog steeds bestaat? Het risico dat (dure) privéscholen dan snel populair zullen worden bij voor mensen die het ‘staatsonderwijs’ te veel eenheidsworst vinden, is reëel.
Wat we dus op te lossen hebben, is het opnieuw verbinden van de huidige scholen met hun gemeenschappen. Daarvoor is, Waslander benadrukt dat ook, vooral betere verantwoording nodig, niet per se een stelselwijziging naar onderwijs dat bestuurd wordt vanuit de overheid.
Neoliberalisme en prestatiedruk
Het derde thema is dat van de neoliberale waarden waarvan onze samenleving doordesemd is. Zo zijn de negatieve effecten van het diplomakapitalisme dat Elffers beschrijft, verder versterkt door de invloed van het neoliberale denken. Niet zozeer het autonomer maken van schoolbesturen was het probleem, als wel de concurrentie en prestatiedruk die ermee gepaard ging. Wat goed is, is wat meetbaar is. Ik beschreef hierboven al, hoe het ‘diplomakapitalisme’ tot prestatiedruk leidt. Als je de toegang tot de hoogste opleidingen selectief maakt, maak je leerlingen tot concurrenten van elkaar. Dat geldt ook voor leraren: om in de hogere schalen te komen, zul je een hogere opleiding gedaan moeten hebben, en zelfs dan ben je nog niet zeker van het resultaat.
De te behalen diploma’s vormen bovendien de maatstaf voor ‘kwaliteit’ waarop bestuurders afgerekend worden en zijn zo de aanjager voor de strijd om de beste leerlingen. Dat zijn de leerlingen die van huis uit de beste ondersteuning meekrijgen om met zo min mogelijk extra inspanning van de school toch het hoogste diploma te behalen. De vraag is dan meer wat de leerling voor de school kan doen, dan wat de school voor de leerling kan betekenen. Met alle desastreuze gevolgen van dien voor leerlingen die hun school niets te bieden hebben, behalve hun problematische achtergrond.
Leerlingen, hun ouders, leraren en bestuurders worden zo tegen elkaar uitgespeeld, worden afgunstig en rancuneus en verwijten de andere partij dat ze het probleem te zijn.
Overheidssturing en efficiency
Een belangrijke oplossing volgens het RED-team, ook al geformuleerd door Waslander, is het versterken van de rol van de overheid. Die zou weer over het onderwijs moeten gaan. Dat is problematisch om twee redenen. Ten eerste is, zoals hierboven geschetst, de inhoudelijke rol van de overheid in Nederland op het onderwijs nooit groot geweest. En ten tweede, het is geen populaire gedachte, maar we hebben in Nederland een redelijk efficiënt en doelmatig onderwijssysteem. De veronderstelling dat de overheid het onderwijs effectiever zou kunnen besturen, is niet gestoeld op internationaal vergelijkend onderzoek. Als je alle uitgaven voor onderwijs, privé en van de overheid, bij elkaar optelt, dan zitten we in de middenmoot ten opzichte van andere ontwikkelde landen. Wat prestaties betreft, zitten we voorlopig nog in de bovenste helft, zeker als je het geluksniveau van leerlingen erbij betrekt. De factor waarop Nederland in OECD-verband een in het oog springende negatieve uitzondering is, wordt gevormd door de lage scores van leerlingen uit sociaal-economisch achtergestelde milieus.
Misschien maakt juist ons huidige systeem van onafhankelijk bestuurde, lokaal en regionaal verankerde organisaties, met ruimte voor eigen identiteiten en variërende schaalgrootten, het mogelijk passende vormen van onderwijs te kiezen die in specifieke contexten passen. Het lastige van een overheid is, dat zij per definitie iedereen hetzelfde moet behandelen. Dat verhoudt zich slecht tot de variëteit in het onderwijs die nodig is. Het valt te beargumenteren, zoals onder andere de bestuurskundige Paul Frissen doet, dat juist een overheid erg slecht is in het efficiënt organiseren van een variëteit aan behoeften en ‘behandelwijzen’ (Frissen 2013).
Zeggenschap van leraren
Het idee dat onder beheer van de overheid leraren meer invloed zouden hebben, is een schone wens, maar ook hier ontbreekt een sluitende redenering. Als je sommige columnisten moet geloven, zouden huidige bestuurders allemaal machtspotentaten zijn, die leraren structureel buitenspel zetten. Deze veronderstelling is helaas niet gebaseerd op systematisch onderzoek – werd er maar systematisch onderzoek gedaan naar schoolorganisatie en -bestuur.
En daarmee zijn we bij het laatste thema, de zeggenschap van leraren. Interessant in dit verband is, dat er inmiddels voor onderwijsbestuurders en schoolleiders wél beroepsverenigingen en vormen van accreditatie en registratie zijn – tot stand gekomen op eigen initiatief. Voor leraren zijn die er nog niet. Wel zijn er weer wat hoopvolle initiatieven, na het grandioos mislukken van het Lerarenregister en de bijbehorende Coöperatie.
Daarnaast is er al sinds 2017 de mogelijkheid voor leraren om met een professioneel statuut hun zeggenschap in de schoolorganisatie te regelen. De ongemakkelijke waarheid is, dat hiervoor tot nu toe niet veel belangstelling van leraren voor geweest is. Los van de vraag hoe dat komt, moeten we de conclusie trekken dat de mogelijkheden voor het versterken van zeggenschap, via dat statuut, het organiseren in een beroepsvereniging, of alleen al het lid worden van een vakbond, nog niet uitgeput zijn.
Concluderend
Welke conclusie kunnen we nu trekken over het vraagstuk van de besturing van ons onderwijs? In ieder geval dat het financiële kapitaal niet het probleem is. Wat betreft het onderwijsbestuur is er vooral een legitimiteits- en verantwoordingsprobleem over de mate waarin het onderwijs aansluit bij de diversiteit aan maatschappelijke opvattingen en verwachtingen. Er is inderdaad volop ontwikkeling en vernieuwing, maar het is niet zo dat leraren daarbij buitengesloten of zelfs uitgebuit worden. Als het om inspraak gaat, liggen er voor leraren allerlei mogelijkheden open. Ook is niet hard te maken dat sturing in de huidige organisatie op zichzelf voor een lage kwaliteit zorgt – net zo min trouwens als voor een hogere.
Wel blijkt, dat als we de rol van kapitaal vanuit andere perspectieven bekijken, vooral het behoud van sociaal en cultureel kapitaal in bepaalde kringen de grote boosdoener is. Dit wordt in stand gehouden door ons selectieve onderwijssysteem. Willen we het onderwijs redden, en uit de klauwen van het (sociaal-culturele) kapitaal bevrijden, dan zullen we eerst onder ogen moeten zien dat bestuurders, leraren, opleidingen en niet te vergeten ouders en leerlingen samen gevangen zitten in de ratrace van het neoliberale systeem, waarin alleen prestaties tellen op veel te smalle indicatoren. Haal de oneigenlijke niveauverschillen en de selectieve toegang uit het systeem en de grootste problemen verdwijnen als sneeuw voor de zon.
Waarom zouden leerlingen niet zelf mogen bepalen of ze natuurkunde op vwo-niveau willen doen en zich verder bekwamen in lassen of broodbakken? Wat zou het een bevrijding voor leraren zijn, als ze niet steeds maar bezig hoeven te zijn met exameneisen, maar vooral naar de brede ontwikkeling van kinderen en jongeren kunnen kijken. Concurrentie om ‘de beste leerling’ bestaat niet meer, waardoor bestuurders niet worden verleid tot strategisch gedrag. En wat een opluchting voor ouders, dat de gemiddelde levensduur, inkomen en geluk van hun kinderen niet al rond het 13e levensjaar voor 80% bepaald hoeft te zijn.
Red het onderwijs van die onderlinge strijd, en verdoe niet langer tijd met oneigenlijke discussies over onterechte zondebokken.
Referenties
Reacties worden per mail rechtstreeks aangeboden aan de auteur.
DNMonline is onderdeel van
Uitgeverij Kloosterhof
Napoleonsweg 128A
6086 AJ Neer
T: 0475-597151
M: info@kloosterhof.nl
ABN AMRO: NL38.ABNA.061.70.45.976
KvK: 130.38280
BTW: NL8220.03.612.B01
DNMonline:
