De verwilderde jeugd en de integere leraar (1945-1968) 
Al tijdens de wederopbouw was het zorgwekkend gesteld met het democratisch gehalte van de jeugd. ‘De maatschappelijk verwilderde jeugd is weggezakt uit het door traditie, sociale gewoonte, moraliteit en geloof geordende leven’, zo schreef pedagoog Martinus Langeveld in 1952 in zijn eindrapport van een groot nationaal onderzoek naar ‘de geestesgesteldheid van de massajeugd’.

Al snel na de oorlog was er politieke bezorgdheid ontstaan over de toestand van de jeugd. Er was sprake van een ‘pedagogisch vacuüm’: jongeren misten kaders om zich te kunnen ontwikkelen. De oorlog zelf, maar ook de processen van modernisering, industrialisatie, individualisering en urbanisatie hadden zingevende verbanden en morele kaders verbroken. Er dreigde, aldus Langeveld en anderen, een opkomst van ‘de massamens’ die zich helemaal niet meer verbond met iets van waarde, maar vooral comfort en genot zocht. Deze massamens was vatbaar voor demagogie en de recente geschiedenis had aangetoond waartoe een demagogisch aangevuurde massa in staat was.   

Gelukkig was de verwildering van de jeugd en de opkomst van de massamens wel te bestrijden. De remedie was echter geen burgerschapsvorming (volgens vrijwel alle politieke partijen en pedagogen een vorm van staatspedagogiek), maar persoonsvorming. Persoonsvorming draaide om het ontwikkelen van het persoonlijk geweten, iets dat vooral binnen het gezin en de eigen (geloofs)gemeenschap plaatsvond, maar waar ook de school aan kon en moest bijdragen.  Leerlingen moesten geen goede burgers worden in de ogen van de staat, maar ontwikkelde persoonlijkheden met een eigen levensbeschouwing. Het kenmerk van een ontwikkeld persoonlijk geweten was dat iemand de macht van de staat en de meerderheid kon weerstaan.

Op school moesten leerlingen door leraren die zélf een duidelijk ontwikkelde persoonlijkheid hadden, worden ingevoerd in morele en zingevende kaders, zodat ze zich in relatie tot die kaders konden ontwikkelen. Daarnaast moesten ze verdraagzaamheid leren ten opzichte van de persoonlijke (veelal religieuze) overtuigingen van anderen. Dit was in de wederopbouwperiode, waarin Nederland nog sterk verzuild was, de dominante opvatting over democratie: verdraagzaam samenleven van verschillende groepen en persoonlijkheden. De school kreeg de opdracht om het ‘pedagogisch vacuüm’ van de moderniteit te vullen en de leerlingen tot democratische, gewortelde en tolerante persoonlijkheden te vormen. De principiële nadruk op de autonomie van de leraar maakt het echter zeer de vraag wat er van deze opdracht in de praktijk terecht kwam.

Democratisering, kwetsbaar gezag en de rechtvaardige leraar (1968-1990) 
Twintig jaar later woei er een heel andere wind door onderwijsland, die echter niet minder alarmerend van toon was. Dit keer was niet het gebrek aan zingevende kaders het probleem, maar een gebrekkige ‘democratisering’ van de maatschappij. Opnieuw was het de school die een belangrijke schakel moest zijn om een politiek-maatschappelijk probleem op te lossen.

Na een eerste ‘democratisering’ van het onderwijs (gelijke toegang tot het onderwijs voor iedereen via de Mammoetwet van 1968) was het nu tijd voor radicale democratisering van de maatschappij en dat vroeg om mondige burgers. ‘De schoolse school laat leerlingen onmondig en sociaal kwetsbaar. Niet omdat ze niets leren, maar omdat ze relatief weinig leren over de sociale werkelijkheid en omdat ze niet leren om het geleerde toe te passen op die werkelijkheid’, stelde onderwijsminister Jos van Kemenade in zijn Contourennota (1975). Leerlingen moesten leren bestaande maatschappelijke structuren te herkennen, bevragen en vooral: zo  nodig te veranderen.

Deze taak voor de school vroeg om een ander soort onderwijs: niet de leraar met een sterke persoonlijkheid die als gids en oriëntatiepunt optrad, maar een leraar die zijn eigen machtspositie ter discussie stelde en optrad als ‘begeleider’ van leerlingen. Het bevragen van maatschappelijke machtsstructuren vereiste een bevraging van de machtsstructuren in de school en de klas.

Onderdeel van de Mammoetwet was de introductie van Maatschappijleer, een nieuw experimenteel vak voor vorming van kritische burgers. Bij Maatschappijleer stond het ontwikkelen van ‘kritisch sociaal bewustzijn’ centraal. Daar hoorde bij dat de school verkeerde (conservatieve) socialisatie binnen het gezin en de bestaande maatschappij moest corrigeren. De leraar moest leerlingen dus begeleiden bij de ontwikkeling van emancipatoire maatschappijkritiek door middel van zelfbevraging. Wederom was het maar de vraag hoeveel er van deze opdracht terechtkwam en was veel afhankelijk van de individuele leraar en school.

In deze periode waren de maatschappelijke verwachtingen van het onderwijs hoog en soms hoogdravend. Voor een deel werden de verwachtingen ingelost: er trad inderdaad een enorme verheffing van met name kinderen uit arbeiders- en lagere middenklasse op dankzij meer, beter georganiseerd en toegankelijk onderwijs. Maar de meer radicale democratisering van de maatschappij via onderwijs bleek moeilijker. Die insteek werd vanaf het begin ook bekritiseerd als indoctrinatie en bleek uiteindelijk moeilijk te realiseren binnen de gegeven schoolse structuur.

De verwende burger en de onderwijsprofessional (1990-2006) 
Rond 1990 sloeg de stemming weer om. Het einde van de Koude Oorlog betekende ook het einde van serieuze ideologische strijd: de liberale, kapitalistische democratie was de enige geloofwaardige optie. Daarmee veranderde de opvatting over democratische vorming ook: in plaats van het democratiseren van de samenleving moest de democratie gekoesterd en verspreid worden. Het probleem was echter dat burgers in de loop van de tijd verwend waren geraakt. Na een periode waarin kritisch burgerschap werd gecultiveerd, verscheen diezelfde kritische burger nu als een probleem. De focus moest ook in het onderwijs naar burgerplichten. Leerlingen waren ook verwend geraakt was nu het beeld, met een nadruk op het ontwikkelen van hun `authentieke zelf’onder democratische begeleiding van docenten. Of, zoals staatssecretaris Jacques Wallage het stelde in 1991: ‘Het vak maatschappijleer zou meer moeten zijn dan een groepsdiscussie met een docent tegen wie je Joep mag zeggen’.

Om het tij te keren waren twee dingen noodzakelijk: het maatschappijleeronderwijs moest ‘geprofessionaliseerd’ worden en leerlingen moesten leren om dankbaar en dienstbaar te zijn. Professionalisering werd hierbij ingevuld als het effectief verzorgen van gestroomlijnd onderwijs, met duidelijke leerdoelen en lesplannen. Maatschappijleerboeken bevatten nu per hoofdstuk expliciete leerdoelen, belangrijke begrippen stonden herkenbaar dikgedrukt en in de kantlijn gedefinieerd, en ieder onderwerp werd afgesloten met een toets. De betekenis van democratie en burgerschap werden op die manier vastgelegd in het onderwijs.

Democratie werd voortaan veel meer opgevat als redelijk bestuur, waarin de belangen van alle burgers en organisaties eerlijk werden afgewogen. Opvallend genoeg werden principiële religieuze of ideologische overtuigingen (centrale begrippen in de twee eerdere perioden) ook in termen van ‘belang’ geïnterpreteerd. De leerlingen moesten leren dat burgers binnen een democratie wel mochten opkomen voor hun eigen visie, maar zich uiteindelijk moesten neerleggen bij de door de overheid vastgestelde consensus. Maatschappijleer werd op die manier veel minder ‘politiek’ met minder aandacht voor machtsrelaties en ideologisch conflict.

Ondertussen werden leerlingen in maatschappijleerboeken geconfronteerd met verhalen van het leven in niet-democratische staten, zoals Iran. Er werd ze gevraagd om hun eigen leven te vergelijken met dat van gevluchte jongeren, en hun eigen vrijheden af te zetten tegen de onderdrukking waaronder zij leefden. Een maatschappijleerboek uit 1996 opende met het veelzeggende hoofdstuk ‘Een land om naar toe te vluchten’, en in meerdere boeken uit deze periode werd een advertentie van Amnesty International paginagroot afgedrukt als lesmateriaal. ‘Ben je een beetje kritisch, dan hoef je in sommige landen nooit meer naar school’, stond er boven twee geboeide armen. Wees dankbaar dat je hier bent geboren, was de les, en toon die dankbaarheid door open te staan voor vluchtelingen en je burgerplichten serieus te nemen. Te beginnen bij het succesvol afronden van je maatschappijleertentamen.  

Populisme en de representant van de rechtsstaat in de klas (2006-nu) 
Echt menens met burgerschapsvorming werd het vanaf 2006, toen de wettelijke opdracht voor het eerst werd vastgelegd. De politieke context was nu veel verhitter dan in de jaren ‘90. Aan het begin van het nieuwe millennium stonden een aantal spanningen in de samenleving op scherp. Er werd gesproken over het ‘multiculturele drama’ en de ‘puinhopen van paars’, er waren politieke aanslagen en het populisme werd een nieuwe machtsfactor in de politiek. Er heerste onvrede in de samenleving, er was sprake van ‘polarisatie’ en een ‘kloof’ tussen burgers en politiek, en het spook van ‘radicalisering’ werd overal gesignaleerd.

Weer werd er naar het onderwijs gekeken voor een oplossing. Het was tijd dat burgers niet alleen op hun plichten werden gewezen (al bleef dat van belang, nu in termen van participatie), maar vooral dat ze centrale democratische waarden erkenden (soms ook aangeduid als Joods-Christelijk-Humanistische of Westerse waarden). Veel meer dan eerder ging het ook in het onderwijs om een identiteits- en loyaliteitsvraag: wat betekent het om Nederlands burger te zijn? Leerlingen moesten worden gestimuleerd en in staat worden gesteld om mee te doen op basis van de spelregels (de grondwet en de rechtsstaat).

In 2006 ging de wet bevordering ‘Sociale cohesie en actief burgerschap’ in. De school kreeg de opdracht om leerlingen voor te bereiden op wat later de ‘participatiesamenleving’ werd genoemd. Daarin werd van burgers veel meer verwacht dan alleen de wet respecteren en de politiek te vertrouwen. Met een terugtrekkende overheid konden (of moesten, dat ligt maar net aan je politieke visie) burgers meer verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen leven en de samenleving.

Nu aandacht voor burgerschap een nationale onderwijsverplichting was geworden lag het ook voor de hand om scholen kaders aan te reiken om deze opdracht in te vullen. Het werd immers als snel duidelijk dat er nogal veel uiteenlopende opvattingen over de betekenis van burgerschap in omloop waren. Temeer waar ‘burgerschap’ het antwoord leek te zijn op heel veel verschillende problemen in de maatschappij en de school. Scholen bleken moeite te hebben met het uitvoeren van deze taak.

In overleg tussen onderwijsbeleid, – praktijk en – wetenschap werd in 2021 de wet ‘verduidelijkt’, wat ook betekende dat burgerschap voortaan werd opgevat als een set competenties (kennis, vaardigheden en attitudes) die via het onderwijs meetbaar te verbeteren zouden zijn. Opvallend genoeg verschoof gaandeweg de probleemdefinitie van de burgerschapsopdracht zelf: steeds vaker werden de relatief lage scores van Nederlandse leerlingen in internationaal onderzoek naar burgerschapscompetenties opgevoerd als inherent problematisch. Hiermee komen we dus in de paradoxale situatie van ‘burgerschapsvorming voor een cijfer’.

Lessen uit het verleden?
In deze geschiedenis wordt keer op keer duidelijk dat de ‘burgerschapsopdracht aan scholen’ per periode anders werd geformuleerd: scholen moesten leerlingen achtereenvolgens opleiden tot ‘gewortelde burgers’, ‘kritische burgers’, ‘dankbare burgers’ en ‘verantwoordelijke burgers’. Dat impliceerde telkens een andere houding van docenten en eigen onderwijsvormen. Maar de achterliggende structuur was wel iedere keer hetzelfde: de burgerschapsopdracht werd steeds geformuleerd op basis van een specifieke analyse van maatschappelijke problemen.

Wat kunnen schoolleiders nu leren van deze terugblik op 70 jaar onderwijs, democratie en burgerschap? Ten eerste om de burgerschapsopdracht en de bijbehorende maatschappelijke verwachtingen van het onderwijs met een beetje afstand te bekijken. Die veranderen iedere keer, en zullen dat ook wel blijven doen. En dat geldt dus ook voor de definitie van burgerschap in termen van individuele competenties, ook al lijkt die in het huidige tijdsgewricht compleet vanzelfsprekend. Geworteld en kritisch burgerschap waren ook een tijd lang vanzelfsprekend, maar blijken achteraf bezien toch tijdsgebonden.

Daaruit vloeit voort, ten tweede, dat schoolleiders en docenten zich niet moeten laten reduceren tot uitvoerders van landelijk onderwijsbeleid. Kritische distantie moet ook blijken in de eigen taakopvatting. Zeker voor schoolleiders ligt er een taak om de eigen school weerbaar te maken tegen de stroom van veranderende opdrachten en verwachtingen.

Dat kan, ten derde, door zelf vorm te geven aan de pedagogische en democratische taak van de school, waarbinnen overigens het bevorderen van burgerschapscompetenties heel goed een plek kan hebben. De burgerschapsopdracht is wat dat betreft ook een uitdaging om na te denken over hoe je als organisatie de relatie tussen onderwijs en democratische samenleving begrijpt. Schoolleiders zouden de ruimte om zich te verhouden tot maatschappelijke verwachtingen van het onderwijs (nu dus in de vorm van verplichte burgerschapsvorming) moeten beschermen voor hun school, hun docenten en ook hun leerlingen. Op die manier behoud je als schoolleider en schoolgemeenschap zeggenschap over de inrichting van je onderwijs voor democratie. En dat is toch ook een belangrijk democratisch principe?