DNMonline is een onafhankelijk online platform over leiderschap in het funderend onderwijs. DNMonline verschijnt 8x per jaar met een overzicht van nieuwe content en toegang tot een uitgebreid archief.
Renée van Schoonhoven
Renée van Schoonhoven is hoogleraar onderwijsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam en onderzoeker bij Actis
E-mail: r.van.schoonhoven@vu.nl
Het juridische fundament van de herstelopdracht is aan de aandacht ontsnapt
Eerder dit jaar deed hoogleraar onderwijsrecht Renée van Schoonhoven onderzoek naar de herstelopdrachten (Van Schoonhoven 2024). Dat onderzoek laat zien dat de Inspectie van het Onderwijs in de toepassing van het Onderzoekskader juridische steken laat vallen. Dat laatste doet niet alleen afbreuk aan de doorwerking van deze herstelopdrachten. Het laat ook zien dat het juridisch fundament van het Onderzoekskader zelf wankel is. Hoe heeft dit kunnen gebeuren, aangezien het onderwijstoezicht in het parlement toch regelmatig aan de orde komt? En wat zijn de risico’s van zo’n wankel fundament?
In het onderzoek werden in totaal 85 onderzoeksrapportages van de Inspectie uit 2023 doorgenomen om te bestuderen hoeveel en welke ‘herstelopdrachten’ daar in staan. Herstelopdrachten worden door de Inspectie gegeven als zij constateert dat de school of het schoolbestuur de basiskwaliteit van het onderwijs onvoldoende borgt. Uit het onderzoek komt naar voren dat dit vaak gebeurt op thema’s als kwaliteitszorg, een ononderbroken ontwikkelingsproces en burgerschap. De Inspectie geeft dan in het rapport aan dat niet of onvoldoende wordt voldaan aan het wettelijk voorschrift en legt daarbij een herstelopdracht op: de school en het bestuur moeten in actie komen. Als niet of niet voldoende aan de opdracht wordt voldaan, dan vindt volgens het Onderzoekskader intensivering van het toezicht plaats en kunnen sancties volgen. Maar, is het afgeven van die herstelopdrachten eigenlijk wel legitiem? Mag een overheidsorgaan dit ‘zomaar’ doen?
Het antwoord op die vraag is simpelweg ‘nee’. Denk even aan een andere situatie, dat je bijvoorbeeld de voordeur van je huis rood wilt schilderen. We leven in een vrij land, dus waarom niet? Je gaat aan de slag, maar opeens komt er een ambtenaar van Bouw & Woningtoezicht voorbij. Deze ziet je activiteit en denkt dan: ‘O nee, niet in deze buurt!’. De ambtenaar spreekt je aan en zegt dat je per direct moet stoppen, de verf moet verwijderen en dat als je dat niet doet, er een boete zal volgen. Normaliter volg je zo’n aanwijzing per direct op. Niemand wil de toorn van de gemeente over zich afroepen, laat staan een boete betalen… Maar ook dit kan niet ‘zomaar’. De ambtenaar moet zijn uitspraak over de dreigende boete kunnen staven met een regel, met een norm. Bijvoorbeeld dat in een gemeentelijke verordening staat dat voordeuren in de gemeente niet rood mogen zijn, of dat sprake is van een beschermd stadsgezicht, waaruit nu eenmaal volgt dat je niets aan de voorgevel mag veranderen. Er is dan een duidelijke regel, een norm die legitimeert dat de ambtenaar nadrukkelijk aangeeft dat je moet stoppen, onder dreiging van een boete. Als die regel ontbreekt, dan handelt de ambtenaar onrechtmatig omdat hij jouw vrijheid beperkt door de aanwijzing tot stoppen te geven onder dreiging van een boete.
Uit het onderzoek naar de herstelopdrachten blijkt dat in veel gevallen van een vergelijkbare situatie sprake is. De Inspectie baseert de herstelopdracht vaak niet op het feit dat een school of schoolbestuur een wettelijke eis niet naleeft. Dat betekent overigens niet dat de Inspectie vanuit onderwijskundige optiek geen gelijk zou hebben. Denkbaar is immers dat herstelopdrachten best kunnen leiden tot beter onderwijs. Maar zonder juridische grondslag kunnen ze niet onder dreiging van een sanctie worden opgelegd. En dat laatste is wat er in de praktijk van het onderwijstoezicht dus vaak wél gebeurt.
Een voorbeeld is dat een school een herstelopdracht krijgt omdat niet voldaan zou zijn aan de verplichting te zorgen voor een ononderbroken ontwikkelingsproces, wat dan wordt onderbouwd met de waarneming dat het team niet vaak genoeg de resultaten uit het leerlingvolgsysteem bespreekt. Het periodiek bespreken van die resultaten kan onderwijskundig een goed beginsel zijn. De wetgever heeft echter niet bepaald hoe of hoe vaak dat moet gebeuren; dat is bewust aan de scholen overgelaten. Een ander voorbeeld: de herstelopdracht wordt gegeven omdat het systeem van kwaliteitszorg gebreken vertoont, wat wordt gebaseerd op de ervaring van het inspectieteam dat op de school een collectief kwaliteitsbewustzijn ontbreekt. Dat laatste kan heel goed de ervaring zijn, het is echter geen wettelijk vastgelegd concept, laat staan een wettelijke norm.
Discrepantie
Veel schoolleiders en bestuurders geven gehoor aan de opdracht omdat de Inspectie een gezaghebbende organisatie is. Sowieso omdat het een overheidsorgaan is, maar ook omdat het kennis van en over het onderwijsbestel vertegenwoordigt. Je gaat eenvoudigweg niet snel tegen een oordeel van een inspecteur in, dat doe je gewoon niet. Doe je dat wel, dan wijk je af van het algemene patroon en laat je zien dat je andere opvattingen over goed onderwijs hebt dan een inspecteur. Je moet zo’n stap, kortom, goed kunnen verwoorden, naar de Inspectie maar vooral ook naar je eigen omgeving.
Dit ‘voor lief nemen’ van een herstelopdracht kan samenhangen met het feit dat Inspectietoezicht te duiden valt als een institutie: een geheel aan gedragingen en verwachtingen dat stabiliteit en betekenis geeft in een sociaal netwerk (Scott, 2014). Bijvoorbeeld het fenomeen ‘klas-in-een-lokaal’ geldt als een institutie, maar dat geldt ook voor de wachtkamer bij de dokter: iedereen kent en snapt de situatie en gedraagt zich naar de normen die voor de situatie gelden. Dit ‘kennen’ wordt ook wel de cognitieve pijler van de institutie genoemd. Het ‘je gedragen naar de geldende normen’, is de normatieve pijler. Vervolgens is er nog een derde pijler, namelijk de regulatieve. In de voorbeelden van zojuist zijn er bijvoorbeeld de regels van het leerlingenstatuut (‘niet vapen in het klaslokaal’) of de huisregels bij de dokterspraktijk (‘niet schelden tegen de assistente’). Bij overtreden van de regel volgt een sanctie, bijvoorbeeld verwijdering uit het lokaal of de wachtkamer. De regulatieve pijler maakt de institutie sterker omdat deze – als dat nodig is – de werking van de normatieve en cognitieve pijlers in stand houdt.
Bij de herstelopdrachten zien we nu dat die cognitieve en normatieve pijler vrij goed werken. Maar de regulatieve kracht is afwezig dan wel zeer wankel. De pijlers zijn anders gezegd niet goed op elkaar uitgelijnd (Caronna, 2004). Die omstandigheid kan door diverse actoren op uiteenlopende wijzen worden benut. Bijvoorbeeld: schoolbesturen kunnen in toenemende mate hun schouders gaan ophalen over het Inspectietoezicht, wat bij de Inspectie de reactie kan uitlokken dat er toch echt een keer forse sancties gaan volgen. Als de rechter bij het laatste oordeelt dat ook die sancties onrechtmatig zijn, zijn de rapen gaar. Er zal dan toch echt gewerkt moeten worden aan het beter uitlijnen van de pijlers. Anders gezegd: de toenemende spanning die ontstaat door de discrepantie tussen de pijlers kan uiteindelijk de aanzet geven tot een institutionele verandering (Scott, 2014).
Terugblik
Maar zover zijn we nog lang niet. Wie vooruit wil kijken, doet er ook goed aan eerst aandacht te besteden aan de vraag waar de discrepantie eigenlijk vandaan komt. Hoe kan het dat de Inspectie werkt met een Onderzoekskader dat als het om de herstelopdrachten gaat, te weinig juridische backing geeft? Wie of wat heeft dit laten ontstaan? Daarvoor moeten we een jaar of tien terug in de tijd.
In 2014 waren er plannen het Inspectietoezicht op een nieuwe, meer bestuursgerichte leest te schoeien. Onder de titel ‘Toezicht in transitie’ werd toegewerkt naar ‘vernieuwd toezicht’. De Tweede Kamer werd hiervan op de hoogte gesteld en pilots gingen van start. In hetzelfde jaar ontstond echter bij een drietal Kamerleden – Bisschop, Van Meenen en Rog – ook het beeld dat het anders moest met het Inspectietoezicht. Zij stelden dat de Inspectie in het toezicht te vaak ‘eigen’ normen aan scholen oplegde, die niet gebaseerd waren op de wet. Dat moest anders. In hun initiatiefwet gaven zij aan dat het toezicht alleen dan tot oordelen en daarmee tot sancties kon leiden, als de wettelijke voorschriften (‘deugdelijkheidseisen’) door een school of schoolbestuur niet werden nageleefd. In alle andere gevallen konden oordelen niet aan de orde zijn, maar kon de Inspectie wel in stimulerende zin aangeven wat anders of beter zou kunnen. Het onderscheid tussen de toezichthoudende taak (oordelen) en de stimulerende taak (bevindingen) moest wat hen betreft duidelijk in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) worden opgenomen. En dat gebeurde uiteindelijk ook, toen na een vrij lange behandeling de initiatiefwet in maart 2016 door de Eerste Kamer werd aangenomen.
In de tussentijd was het traject ‘Vernieuwd Toezicht’ dus al even onderweg. In het voorjaar van 2016 werd het traject afgerond met pilotrapportages, raadplegingen en voortgangsbrieven aan de Kamer. Het concept-Onderzoekskader nieuwe stijl werd ook besproken in het zogeheten ‘Ringenoverleg’. In het onderzoekskader waren dan wel – in het licht van de initiatiefwet – bij de standaarden de relevant geachte deugdelijkheidseisen vermeld, maar tot een duidelijk onderscheid tussen de toezichthoudende en stimulerende taak was het daarin (nog?) niet gekomen. In het Ringenoverleg noch in de Tweede Kamer leidde dit echter tot vragen of debat.
Er waren overigens eerder, bij de behandeling van de initiatiefwet, wel twee moties aangenomen waarmee aandacht werd gevraagd voor de relatie tussen deugdelijkheidseisen en (de effectiviteit van) het toezicht. Er was, kortom, in Den Haag wel een vermoeden dat er iets scheef zou kunnen gaan. Staatssecretaris Dekker had in dat verband een evaluatie toegezegd, waarover hij in de zomer van 2016 rapporteerde. Daarin gaf hij aan dat de deugdelijkheidseisen in overleg met de Inspectie onder de loep waren genomen en dat deze op onderdelen gepreciseerd zouden kunnen worden. Hij kwam met de toezegging de onderwijswetten op de gewenste precisering aan te passen, hetgeen aansluitend ook is gebeurd met de wijzigingswet ‘actualisering deugdelijkheidseisen funderend onderwijs’. Dit wetstraject startte, na de komst van een nieuwe Tweede Kamer, een nieuw kabinet (Rutte III) en na het nodige ambtelijke voorwerk, in november 2018. De actualisatieslag werd in 2020, tijdens de corona-pandemie, fasegewijs ingevoerd.
Hoewel het er dus even op leek dat de discrepantie zou worden gesignaleerd, kwam dat er niet van. In het evaluatie- en actualisatietraject lag het accent immers op het hier en daar bijslijpen van wettelijke voorschriften, en niet op de vraag of het onderzoekskader van de Inspectie wel afdoende was uitgelijnd op de herziening van de WOT.
Effect- en evaluatie onderzoek
Overigens werd in niet-juridische termen de discrepantie al wel gesignaleerd in een effectstudie (Honingh e.a., 2020). In dat onderzoek keken zij naar het effect van het vernieuwde onderzoekskader dat vanaf de zomer van 2017 was ingevoerd. Zij constateerden dat met het kader een ‘dubbele ambitie’ werd nagestreefd: toezicht houden én stimuleren, maar dat dit in het onderwijsveld leidde tot de nodige onzekerheid en verwarring, waardoor besturen en scholen niet werden uitgenodigd ‘het eigen verhaal te vertellen.’ Het uiteindelijke effect van het vernieuwd toezicht op onderwijskwaliteit was mede daardoor niet vast te stellen.
En de initiatiefwet van Bisschop en de zijnen dan, welk effect had die wet? Die vraag leek mee te spelen in het evaluatieonderzoek hieromtrent (Oomen e.a., 2022). In dit onderzoek werd op grond van de opeenvolgende onderzoekskaders vooral geanalyseerd of en in hoeverre de werkwijze van de Inspectie na 2017 was gewijzigd. De vraag of en in hoeverre die kaders al dan niet strookten met de gewijzigde WOT, vormde in feite niet de kern van dit evaluatieonderzoek. Wel merken de onderzoekers vrij zijdelings op dat in het veld het inspectietoezicht als ‘onvoorspelbaar’ wordt ervaren, en dat er ook ‘principiële bezwaren’ leven als het gaat om de stimulerende taak van de Inspectie. De onderzoekers koppelen deze opmerkingen echter niet terug op de vraag of en in hoeverre de onderzoekskaders zijn uitgelijnd op de wet.
Oplossingsrichtingen
Het lijkt erop dat de kernvraag – is het Onderzoekskader in juridisch opzicht wel goed genoeg uitgelijnd op het wettelijk kader? – in het decennium dat achter ons ligt, steeds wordt vermeden. De vraag zweeft dan wel af en toe wel boven de markt, maar weet ook bij herhaling, als ware het een flipperkastballetje, aan echte politieke en bestuurlijke aandacht te ontsnappen.
Is dat erg? Misschien niet, omdat aldus in het systeem een buffer blijft bestaan tussen strakke wetteksten en onderwijskundige opvattingen. We zouden ook niet willen dat dergelijke opvattingen in heel precieze normen worden gegoten; er moet immers ook ruimte blijven in het systeem (Zoontjens, 2024). Aan de andere kant is het ook zo dat als een wettelijke grondslag ontbreekt, de uitoefening van gezag kan verworden tot botte machtsuitoefening. Bijvoorbeeld als de gemeenteambtenaar van Bouw & Woningtoezicht zou zeggen: ‘je voordeur mag gewoon niet rood zijn omdat ik het zeg’. We zouden dat niet accepteren.
Het lijkt er echter op dat we dat laatste in het onderwijs vooralsnog wel doen. De discrepantie tussen de toepassing van het Onderzoekskader in de praktijk en de juridische grondslag ervan is blijkbaar nog niet groot genoeg om aan te zetten tot institutionele verandering. Mocht dat moment ergens de komende tijd wel aanbreken, dan kan de spanning langs twee wegen worden opgelost: óf door wijziging van de wet zodat de toezichtspraktijk daar beter bij aansluit, óf door aanpassing van de toezichtspraktijk aan de wet door wijziging van het Onderzoekskader.
Referenties
Kamerstukken
Reacties worden per mail rechtstreeks aangeboden aan de auteur.
DNMonline is onderdeel van
Uitgeverij Kloosterhof
Napoleonsweg 128A
6086 AJ Neer
T: 0475-597151
M: info@kloosterhof.nl
ABN AMRO: NL38.ABNA.061.70.45.976
KvK: 130.38280
BTW: NL8220.03.612.B01
DNMonline:
