DNMonline is een onafhankelijk online platform over leiderschap in het funderend onderwijs. DNMonline verschijnt 8x per jaar met een overzicht van nieuwe content en toegang tot een uitgebreid archief.
Hartger Wassink
Hartger Wassink is zelfstandig adviseur (bestuur, leiderschap, toezicht)
E-mail: hwassink@professioneledialoog.nl
In de afgelopen tien jaar is er veel veranderd in de werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs. In dezelfde periode nam de intensiteit van het maatschappelijk debat over de kwaliteit van het onderwijs en het lerarentekort toe. Wat betekenen deze ontwikkelingen voor het intern toezicht van onderwijsorganisaties? Hoe kan je intern op de goede manier bezighouden met onderwijskwaliteit, en hoe heb je je daarbij te verhouden tot het externe toezicht? In dit artikel ga ik in op deze vragen. Daarbij richt ik me vooral op het funderend onderwijs.
Onderwijskwaliteit als maatschappelijk en politiek vraagstuk
De toegenomen aandacht voor onderwijskwaliteit begon met de protesten rond het Studiehuis en de basisvorming eind jaren ’90. In dezelfde periode startten de grootschalige, wereldwijde PISA-onderzoeken, die het mogelijk maakten om onderwijskwaliteit internationaal te vergelijken. Onderwijs werd een maatschappelijk en politiek vraagstuk.
Tegelijkertijd onderging het Nederlandse funderend onderwijs vanaf het jaar 2000 een bestuurlijke transformatie. Als gevolg van deregulering en lumpsumfinanciering gingen kleine, lokaal georiënteerde scholen op in grotere scholenkoepels. Ook gemeentebesturen besloten vanwege de toegenomen complexiteit het openbaar onderwijs te verzelfstandigen. Professionele colleges van bestuur en raden van toezicht deden hun intrede en deze bestuursvormen kregen in 2010 een (betere) wettelijke basis met de wet `Goed onderwijs, goed bestuur’.
Inspectie op zoek naar balans
De werkwijze van de Inspectie veranderde ook. In 2017 introduceerde de Inspectie ‘Bestuursgericht toezicht’. De Inspectie ging er vanuit dat de besturen zelf meer vertrouwd mochten worden om de kwaliteit op de individuele schoollocaties op orde te houden. De inspectiestandaarden BKA1, BKA2 en BKA3 werden geïntroduceerd. BKA staat voor ‘besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau’. Met deze standaarden kon de Inspectie nagaan in hoeverre een schoolbestuur werkt vanuit een samenhangende visie, en de uitwerking van deze visie in de praktijk systematisch monitort. De Inspectie geeft geen oordeel over de inhoud van de visie. Wat goed onderwijs gevonden wordt, dat is aan de instelling zelf. Die ruimte is vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet, waarin staat: ‘Het geven van onderwijs is vrij’. Maar er staat ook in de Grondwet, dat de overheid ‘eisen van deugdelijkheid’ aan het onderwijs kan stellen. Je zou kunnen zeggen dat het onderzoekskader van de Inspectie één lange uitwerking van die eisen van deugdelijkheid is.
De standaarden in het onderzoekskader van de Inspectie zijn zo beschouwd een minimumeis voor de kwaliteit. De Inspectie laat daarnaast, op basis van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs, ruimte aan besturen om de intrinsieke aspecten van kwaliteit zelf nader in te vullen, de zogenoemde ‘aanvullende ambities’ van de scholen zelf. Over de inhoud van die eigen ambities geeft de Inspectie geen oordeel. Daar zou het intern toezicht een goede rol kunnen spelen. Ik kom daar verderop op terug.
Met het toevoegen van bestuursgerichte standaarden in dat onderzoekskader sloeg de Inspectie een balans tussen inspectie op locatieniveau (dat alleen nog ‘risicogericht’ plaats zou vinden, dat wil zeggen: op het moment dat er gerede aanleiding was te veronderstellen dat er iets mis was op een school), en bestuursniveau. Ten tweede vond de Inspectie hiermee een balans tussen de grondwettelijke beperking om alleen naar de randvoorwaarden (eisen van deugdelijkheid) te mogen kijken, en de maatschappelijke en politieke druk om in de gaten te blijven houden of toegenomen autonomie van professionele schoolbesturen niet tot excessen zou leiden.
Kon er wel op vertrouwd worden dat
die besturen die kwaliteit zelf voldoende in de gaten hielden?
Kritiek en behoefte aan meer sturing
Helaas bleek al snel het bestuursgerichte toezicht niet te voldoen – althans in de ogen van politiek en de publieke opinie. Regelmatige publiciteit over incidenten rond onderwijskwaliteit (zoals het examendebacle op een vmbo-school in Maastricht) voedde het sentiment dat besturen te autonoom waren geworden, en dat er te weinig controle was op de kwaliteit op de scholen zelf. Kon er wel op vertrouwd worden dat die besturen die kwaliteit zelf voldoende in de gaten hielden? Voor het eerst werden ook vragen gesteld over de rol van de raad van toezicht. Wat deed die eigenlijk? Hoe kan het dat zij niet al eerder hadden ingegrepen? Er waren bij de meeste incidenten allerlei nuanceringen te geven (zo was de kwaliteit van het onderwijs op de school in Maastricht op zichzelf niet per se slecht, alleen was de administratie rond toetsen onvoldoende) maar die verdwenen in het toenemende zwart-witdenken over onderwijskwaliteit.
Als we in het algemeen naar onderwijskwaliteit kijken, dan valt op dat het percentage echt problematische scholen (oordeel ‘zeer zwak’) rond de 2 à 3% ligt (Staat van het Onderwijs 2025). De Inspectie geeft zelf aan, dat dat komt, omdat “de leerresultaten op verreweg de meeste scholen en opleidingen voldoende [zijn]” (p. 15). Het oordeel ‘onvoldoende’ dat de Inspectie geeft, hangt vaak samen met een onvoldoende systematische kwaliteitszorg. Het probleem is dus vaak de administratie, niet zozeer het onderwijs zelf.
Niettemin komt toenmalig minister Dennis Wiersma in 2022 met nieuwe maatregelen. Op zijn initiatief introduceert de Inspectie een nieuwe standaard in het onderzoekskader, de zogeheten OP0-standaard, die zich expliciet richt op de basisvaardigheden rekenen, taal en burgerschap. Niet alleen moeten deze verwerkt zijn in een doelgericht en samenhangend curriculum, maar bovendien herkenbaar zijn in de onderwijspraktijk. Om dit alles te kunnen controleren kondigt Wiersma aan het inspectiebezoek in de klas te intensiveren. De Inspectie waarschuwde direct dat grootschalige bezoeken aan schoollocaties praktisch niet haalbaar zijn, maar Wiersma negeerde dit. (Wat in 2024 tot Kamervragen leidde, toen inderdaad bleek dat regelmatige inspectiebezoeken aan alle scholen niet haalbaar waren gebleken).
De balans tussen smalle en brede kwaliteit
Ook de maatregelen van Wiersma hadden niet het beoogde effect. De verhalen over de dalende onderwijskwaliteit bleven aanhouden. Alweer zijn hier nuanceringen over te geven, onder andere dat de kwaliteit intrinsiek niet zozeer daalt, maar dat de verwachtingen te hoog gesteld worden (zoals recent nog verwoord door wijlen lector Kees Hoogland in een interview met De Correspondent). En alweer verdwijnen deze nuanceringen in het maatschappelijke en publieke debat. Het leidt tot het ‘Herstelplan kwaliteit funderend onderwijs’ dat minister en later staatssecretaris Mariëlle Paul introduceert in 2024. Dat houdt onder andere in, dat het toezicht op onderwijs in de basisvaardigheden verder aangescherpt wordt.
In 2025 leidt dat ertoe, dat de Inspectie voortaan ook een oordeel gaat geven over de standaard OP0, en niet slechts zijn bevindingen zal beschrijven. Dat oordeel zal, het hoeft ondertussen niet meer te verrassen, vooral gaan over de vorm van het onderwijs en of alles daaromtrent (doel, handelingswijze, gebruikte ‘bewezen effectieve’ methode) wel voldoende is vastgelegd.
Tot slot is onder dit gesternte de Inspectie begonnen aan een nieuwe herziening van haar onderzoekskaders , die in 2027 zijn beslag gekregen moet hebben. Voorlopig lijkt de toenemende focus van de Onderwijsinspectie op micro-processen nog niet gestuit.
Op basis van deze terugblik kunnen we voorspellen, dat die toegenomen focus niet voor een verbeterde onderwijskwaliteit gaat zorgen. Die kwaliteit was om te beginnen namelijk al niet zo slecht als verondersteld wordt. En in de tweede plaats zorgt een toenemende aandacht voor smalle kwaliteitsindicatoren (taal, rekenen, burgerschap) voor een veronachtzaming van de brede kwaliteit van het onderwijs, die op langere termijn meer kwaad doet dan goed. Juist op dat laatste aspect heeft het intern toezicht een belangrijke rol. Laten we daarom eens wat beter kijken naar de rol van het intern toezicht bij onderwijskwaliteit.
‘Aanvullende ambities’ en de rol van het intern toezicht
Zoals ik hierboven al schreef, kunnen de onderzoekskaders van de inspectie als een soort minimum-kwaliteitseis beschouwd worden. De Inspectie toetst als het ware de ‘hygiënefactoren’ van de kwaliteit. Zoals de Voedsel- en Warenautoriteit de hygiëne van een restaurant toetst, maar geen mening heeft over de smaak van het eten zelf.
De ‘smaak’ van het onderwijs heeft te maken met de eigen identiteit van het onderwijs. Op grond van welke pedagogische of levensbeschouwelijke visie is het onderwijs in de scholen ingericht? En hoewel er natuurlijk niet zoiets bestaat als ‘christelijk rekenen’, zijn er wel duidelijke verschillen in het antwoord op de vraag waartoe rekenen belangrijk is. Het maakt uit, of je rekenen ziet als een centrale vaardigheid van een leerling als toekomstige onderdeel van de BV Nederland, die geacht wordt goed te presteren, zodat we de concurrentie met andere landen aankunnen; of dat je rekenen ziet als een mogelijkheid voor een kind om zich te emanciperen, zelfstandig keuzes te maken en zich in brede zin te ontwikkelen naar zijn mogelijkheden.
In die zin is de term ‘aanvullende ambitie’ in de onderzoekskaders van de Inspectie wat ongelukkig gekozen. Het gaat niet zozeer om een ambitie die bovenop de basiskwaliteit komt, maar om een intrinsieke kwaliteit, die als ‘waartoe’ een belangrijke motivatiebron vormt om de basisvaardigheden op een bepaalde manier vorm te geven. Dat kan verbonden zijn met een bepaalde levensbeschouwing, maar is hoe dan ook altijd verbonden met de maatschappelijke context: stad of platteland, divers of juist homogeen, kosmopolitisch of juist gericht op bestendigen van regionale tradities. De specifieke context van de instelling, bepaalt de beweegredenen om het accent te leggen op leesonderwijs, ouderbetrokkenheid, ondernemerschap, zelfstandigheid, diversiteit of inclusiviteit, in alle mogelijke schakeringen en combinaties.
Nogmaals, dat zijn niet zozeer aanvullende ambities, maar eerder leidende waarden voor het waartoe van ‘goed onderwijs’. Het intern toezicht speelt een belangrijke rol in het gesprek om de keuzes die het bestuur op dit punt maakt, te toetsen en te monitoren op het punt van aansluiting op de maatschappelijke verwachtingen Op dat vlak kan het intern toezicht zich op een terrein begeven waar de Inspectie als externe toezichthouder buiten blijft.
Brede onderwijskwaliteit en de drie doeldomeinen van Biesta
Gert Biesta heeft veel geschreven over het waartoe van het onderwijs, en hoe dit houvast geeft in het maken van de afwegingen tussen verschillende doeldomeinen van het onderwijs. Iedereen kent de drieslag kwalificatie, socialisatie en subjectificatie, die hij introduceerde in zijn boek ‘Goed onderwijs en de cultuur van het meten’ (2013). Het accent op kwalificatie is voortdurend versterkt in het gesprek over onderwijskwaliteit, en de aandacht voor subjectificatie is daarin nauwelijks ontwikkeld. Ondanks de grote waarde die pedagogisch professionals eraan toekennen en de grote erkenning die aan Biesta wordt gegeven, om dit begrip in het gesprek over kwaliteit van onderwijs te introduceren.
Hier ligt een kans voor het intern toezicht, om in het gesprek in de onderwijsorganisatie over kwaliteit, meer balans te brengen tussen de drie doeldomeinen. Het lastige is daarbij, dat ze nooit alle drie tegelijk helemaal gerealiseerd kunnen worden. Werken aan goed onderwijs vraagt volgens Biesta het voortdurend maken van afwegingen. Als je bijvoorbeeld ervoor kiest om vanuit het oogpunt van kwalificatie zeer regelmatig toetsen af te nemen, dan kan dat de kinderen die daar niet goed op scoren de ervaring van falen geven (subjectificatie). Ook kan het steeds onderling vergelijken van kinderen ertoe leiden dat verschillen tussen kinderen (en mensen in het algemeen) belangrijk gevonden worden (socialisatie). Andersom, als je ervoor kiest kinderen veel eigen keuzevrijheid te geven, om ze om te laten gaan met verantwoordelijkheid (subjectificatie) kan het ertoe leiden dat ze zich onvoldoende ontwikkelen in bepaalde basisvaardigheden (kwalificatie) en bij hen het beeld bestendigen dat individuele keuzevrijheid heel belangrijk is (socialisatie).
Dat alles betekent dat het intern toezicht niet alleen een brede opvatting van onderwijskwaliteit zal moeten hanteren, maar ook zich zal moeten bekwamen in het ‘zoekende gesprek’ over wat de juiste balans tussen de drie domeinen is. Zonder van te voren hier een norm over te willen opleggen.
Het gaat niet zozeer om een ambitie die bovenop de basiskwaliteit komt,
maar om een intrinsieke kwaliteit.
Het risico van versmalde aandacht voor onderwijskwaliteit
Wat Biesta ook beschreven heeft, is dat als we kwaliteit reduceren tot meetbare aspecten van de ontwikkeling van leerlingen en de werkwijze van leraren, we daarmee het vak van leraren uithollen, wat op langere termijn de kwaliteit van het onderwijs verder zal ondermijnen. Leraren gaan harder gaan werken, vooral door meer administratie, terwijl het risico op ‘niet voldoen’ aan de kwaliteitsnormen steeds groter wordt. De toenemende gestandaardiseerde administratie die gepaard gaat met meetwoede, vormt namelijk (zo hebben we gezien) in zichzelf een kwaliteitsrisico.
Het leraarsberoep is echter complex en vraagt ruimte om steeds afwegingen te maken over wat goed is. Het vraagt om een cultuur waarin leraren vanuit een gedeelde visie deze afwegingen met elkaar bespreken en de resultaten van hun werk (in brede zin!) samen beoordelen. In die resultaten spelen voor professionele leraren de minimumeisen van de Inspectie een vanzelfsprekende rol. Er zijn leidinggevenden om leraren te ondersteunen om te voldoen aan die minimale eisen, en het bestuur om ervoor te zorgen dat iedere locatie een samenhangend systeem heeft om dat te bestendigen. Zodat, als de externe toezichthouder langskomt, alles in orde is.
Dat betekent dat het toetsen op de noodzakelijke minimumeisen lang niet het hele verhaal is, als het gaat om kwaliteit. Evenmin betekent het, dat de meerwaarde van het intern toezicht zit in het dunnetjes overdoen van de rol van het bestuur of het externe toezicht. De meerwaarde van intern toezicht zit juist op het formuleren van de grondslagen van de onderwijsvisien, en hoe het bestuur de teams in staat stelt die visie in praktijk te brengen.
Rollen van het intern toezicht
Het steeds zoeken naar de juiste balans tussen kwalificatie, socialisatie en subjectificatie vraagt lastige afwegingen, waarin nooit van te voren kan worden bepaald wat de ‘beste’ oplossing is. Wat die is, moeten onderwijsprofessionals, en daarvan afgeleid leidinggevenden en besturen, steeds in iedere context opnieuw bepalen, en zich hierover verantwoorden. Het intern toezicht kan in dit proces een belangrijke rol spelen. Als sparring partner bij het bepalen van de afwegingen, als toezichthouder, om te toetsen in hoeverre de eigen missie en visie gerealiseerd worden. En tot slot als verbinder, als ‘hoeder van de dialoog’ met de belanghebbenden over deze afwegingen en de onderliggende waarden.
Dit vraagt van het intern toezicht een samenhangende, gedeelde visie op de rol van toezichthouder. Niet zozeer als ‘superbestuurder’, die het beter zou moeten weten dan het bestuur zelf. Evenmin als ‘toegevoegd inspecteur’, die zelf wil komen kijken of alle lessen en de toetsadministratie wel op orde zijn. Het intern toezicht zal zich op moeten stellen als een ‘dienend leider’, die met het bestuur in dialoog is over de onderliggende waarden die de visie op de maatschappelijke meerwaarde schragen. En die vervolgens het bestuur bemoedigt in en aanspreekt op het realiseren van die maatschappelijke meerwaarde. Dat is geen makkelijk gesprek, maar wel het gesprek waar de meeste voldoening aan ontleend wordt, en waarin het intern toezicht de andere betrokkenen in hun juiste rol kan versterken: leraren, leidinggevenden, bestuur én externe toezichthouder..
En niet in de laatste plaats kan het intern toezicht, samen met het bestuur, daarmee aan politiek en samenleving duidelijk maken, wat de werkelijke dimensies van onderwijskwaliteit zijn. Hopelijk kunnen we daarmee ook het maatschappelijk debat over onderwijskwaliteit na 25 jaar eindelijk op een wat hoger niveau brengen.
Referenties
Reacties worden per mail rechtstreeks aangeboden aan de auteur.
DNMonline: