DNMonline is een onafhankelijk online platform over leiderschap in het funderend onderwijs. DNMonline verschijnt 8x per jaar met een overzicht van nieuwe content en toegang tot een uitgebreid archief.
Dirkjan Stevens en Wouter Jacobs
Dirkjan Stevens is adviseur van de Galan Groep
E-mail: dstevens@galangroep.nl
Wouter Jacobs is adviseur van de Galan Groep
E-mail: wjacobs@galangroep.nl
Inclusief onderwijs: fundamentele problemen en oplossingsrichtingen
Het is maandagochtend. De bestuurder van een scholengroep met zowel regulier als speciaal onderwijs zit achter haar bureau. De telefoon gaat onafgebroken: ouders vinden geen plek voor hun kinderen, een schoolleider meldt een tekort aan leraren, een samenwerkingsverband loopt vast in afspraken. De bestuurder voelt de druk van alle kanten: ouders willen meer hulp, leraren vragen minder werkdruk, samenwerkingspartners hopen op soepeler regels en extra geld. Terwijl ze de telefoon weer opneemt, weet ze: er is geen simpele knop waaraan ze kan draaien. De problemen zitten dieper, in het systeem zelf. De opgave is complex: niet in één school of één kind, maar in de kluwen van samenwerkingen, belangen en verantwoordelijkheden.
Dit artikel is het eerste deel van een tweeluik over inclusief onderwijs. Na een korte beschrijving van wat onder inclusief onderwijs wordt verstaan, benoemen we vier fundamentele problemen in het huidige onderwijssysteem die het toewerken naar inclusief onderwijs in de weg staan. Vervolgens gaan we in op een aantal (vermeende) belemmerende factoren. In een tweede artikel gaan we in op mogelijke oplossingsrichtingen: hoe bestuurders, scholen en samenwerkingsverbanden ondanks deze systeemfouten tóch stappen kunnen zetten naar een meer inclusief onderwijsstelsel.
Inclusief onderwijs
Het landelijk beleidskader hanteert de volgende definitie van inclusief onderwijs: ‘Onderwijs waarbij alle kinderen en jongeren dichtbij huis, volwaardig en gelijkwaardig toegang hebben tot een inclusieve leeromgeving waarin zij zich samen ontwikkelen, samen leren en participeren’. In de praktijk wordt de ontwikkeling naar inclusief onderwijs heel verschillend uitgelegd. We zien interpretaties die niet álle kinderen omvatten of die het segregeren van kinderen met een ondersteuningsbehoefte als inclusief uitleggen. Een eenduidige visie op inclusief onderwijs is nog geen gemeengoed.
Ondanks bindende internationale verdragen, zoals het Kinderrechtenverdrag en het verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, lukt het in Nederland niet om alle kinderen dichtbij huis onderwijs te bieden. Veel kinderen met extra ondersteuningsbehoeften worden uitgesloten, zitten thuis of komen terecht in speciale onderwijsinstellingen vanwaar terugkeer naar een reguliere school zelden plaatsvindt. Uit De Staat van de Samenwerkingsverbanden passend onderwijs blijkt dat het aantal leerlingen dat thuiszit of geen passende plek vindt in het onderwijs alleen maar groeit. Ook blijkt de kwaliteit van de ondersteuning in samenwerkingsverbanden tekort te schieten en is het netwerk van voorzieningen vaak niet dekkend.
Wij denken dat er vier fundamentele problemen zijn in het huidige onderwijsstelsel. Deze problemen moeten opgelost worden om serieuze stappen naar inclusief onderwijs te kunnen zetten. Het is aan het ministerie, onderwijsbestuurders en ketenpartners om die problemen serieus te nemen en uit de verlamming van belangen en gewoonten te stappen.
1. Structurele systeemfouten
Wat zich voordoet als uitvoeringsproblemen (personeelstekort, wachtlijsten, capaciteitsdruk) zijn in feite symptomen van diepere systeemfouten. Het accepteren van sbo en so als vanzelfsprekende eindstations, de inzet van toelaatbaarheidsverklaringen voor het schiften van leerlingen en prikkels die concurrentie tussen scholen aanjagen, houden segregatie en uitsluiting in stand. Onderzoek van onder meer Stellaard (2023) en bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs tonen aan dat de huidige systeemlogica de belofte van inclusief onderwijs ondermijnt.
Het onderwijs labelt kinderen al vanaf zeer jonge leeftijd. Soms wordt een kind wordt als probleem gezien, dat (extra) ondersteuning vraagt. Door de focus op het kind te leggen, komt de omgeving te beperkt in beeld. In welk gezin groeit het kind op? Naar welke school gaat het en met welke onderwijsprofessionals en hun manier van begeleiden komt het daar in aanraking? Dit zijn allemaal factoren die mede bepalen hoe een kind tot leren komt. Het uitgangspunt zou daarom moeten zijn: het kind is wie het is, wat moeten wij (in de omgeving) doen zodat dit kind kan leren? De vraag zou niet moeten zijn: ‘wat heeft dit kind nodig?’, maar ‘wat kunnen de school en de omgeving doen om dit kind te laten leren?’. Scholen zijn geen passieve ontvangers van beleid, maar medebepalend in hoe inclusief onderwijs uitwerkt. Zij kunnen een ander perspectief kiezen en anders kijken naar hun eigen rol.
2. Ontbreken van een normatief kader
Doordat er in de praktijk ruimte voor verschillende interpretaties bestaat over wat inclusief onderwijs precies inhoudt, ontbreekt het aan een gedeelde koers. De structurele onduidelijkheid over betekenis, reikwijdte en normering maakt het voor besturen lastig om een eenduidige richting te bepalen, beleid te ontwikkelen en verantwoordelijkheid te nemen.
Met de Werkagenda inclusief onderwijs 2035 heeft het ministerie een ambitieuze koers uitgezet: in 2035 is ieder kind welkom op een school in de eigen omgeving, ongeacht de ondersteuningsbehoefte. Deze ambitie is inmiddels verder uitgewerkt in het Beleidskader Met elkaar voor alle kinderen en jongeren (2024). Dit beleidskader introduceert drie kernelementen van een inclusieve leeromgeving:
Daarmee biedt het beleidskader een gemeenschappelijke taal die richting geeft aan de beleidsontwikkeling. Het verankert bovendien het sociaal model als uitgangspunt: niet het kind, maar de omgeving moet zich aanpassen. Daarmee bevestigt het beleidskader de analyse dat niet het kind, maar het systeem als probleem moet worden gezien.
Toch blijven er in de praktijk nog aanzienlijke open eindjes. Het beleidskader beschrijft wel wat inclusief onderwijs is, maar schetst nog geen normatief kader: er wordt niet vastgelegd wat scholen en samenwerkingsverbanden precies moeten doen, waar zij verantwoordelijk voor zijn en aan welke randvoorwaarden voldaan moet worden. Daardoor blijft het document vooral een opsomming van thema’s die verdere uitwerking vragen, in plaats van een richtinggevend geheel dat tot verandering in de dagelijkse praktijk leidt.
In de huidige vorm bestendigt het beleidskader daardoor eerder de bestaande situatie. Het maakt immers expliciet dat op veel onderdelen de noodzakelijke uitwerking nog moet volgen. Dit nodigt samenwerkingsverbanden onvoldoende uit om, vanuit hun maatschappelijke opdracht, zelf al stappen te zetten en te experimenteren, juist omdat de afwezigheid van duidelijke normen ruimte laat voor uiteenlopende interpretaties van wat inclusief onderwijs inhoudt. Daarmee ontbreekt een gedeelde koers.
Hoewel het beleidskader wel richting geeft, is dat niet genoeg om de systeemlogica die segregatie in stand houdt daadwerkelijk te doorbreken. Bovendien zal het, naar verwachting, nog jaren duren voordat de verdere uitwerking beschikbaar is, en geldt dat compromissen vaak niet leiden tot de eenduidigheid die nodig is om echt koers te zetten.
Een eenduidige visie op inclusief onderwijs is nog geen gemeengoed.
3. Gebrekkige samenwerking
Passend onderwijs vraagt dat scholen en besturen samenwerken in samenwerkingsverbanden. Verschillen in visie, financiële belangen en governance maken de praktijk van samenwerken weerbarstig. Scholen concurreren omwille van hun bestaansrecht en onder druk van prestatie-indicatoren en bekostiging zal ieder bestuur vooral eerst het eigen voortbestaan veiligstellen. Daardoor wordt het samenwerkingsverband vooral door de belangen van de deelnemers gestuurd en blijft de huidige praktijk in grote lijnen bestaan.
Er wordt hier en daar wel geëxperimenteerd met nieuwe vormen of arrangementen, maar deze zorgen onbedoeld voor nieuwe labels, zoals arrangementsleerlingen, plusvoorzieningsleerlingen of dyslexietrajectleerlingen. Deze labels zijn problematisch omdat ze opnieuw groepen afbakenen, de nadruk leggen op doorverwijzen naar voorzieningen in plaats van op het versterken van de reguliere omgeving, en daarmee de dynamiek van labelen en segregatie in stand houden.
Tijdelijke geldstromen dragen evenmin bij aan duurzame oplossingen, waardoor de ambitie van inclusief onderwijs steeds weer wordt ingehaald door een bestuurlijke realiteit die wordt gedomineerd door zelfbehoud, verantwoordingsdruk en versnipperde verantwoordelijkheden. In zo’n context is het voor samenwerkingsverbanden bijzonder lastig om gezamenlijk en vernieuwend op te treden, laat staan om structureel richting inclusief onderwijs te bewegen
Het invoeren van inclusief onderwijs vraagt samenwerking tussen scholen, en met de jeugdzorg, de gemeente en andere maatschappelijke voorzieningen. Problemen in leren of gedrag komen in de school aan de oppervlakte, maar kennen vaak oorzaken elders. Hoe eerder signalen van problematiek worden opgepikt, hoe gemakkelijker het is om een effectieve interventie te doen. Hier wreekt zich de veelheid aan instanties die zich met het (jonge) kind bezighouden en die elk hun eigen perspectief en regels hebben. De AVG-wetgeving maakt samenwerking niet eenvoudiger, doordat essentiële informatie niet gedeeld mag worden. Dit gaat ten koste van effectief handelen.
4. Vrijheid van onderwijs en leerrecht: botsende principes
Artikel 23 van de grondwet, over de vrijheid van onderwijs, functioneert in de praktijk als legitimatie voor uitsluiting. Niet-openbare scholen kunnen leerlingen weigeren op grond van identiteit of denominatie. Deze grond voor weigering wordt ook (oneigenlijk) aangewend bij (vermeend complexe) leerlingen met een grote zorgbehoefte. Deze ruimte ondermijnt de zorgplicht en maakt samenwerking tussen scholen complex. In een systeem waarin het recht van de school zwaarder weegt dan het recht van het kind, is inclusie ver weg.
Het invoeren van inclusief onderwijs vraagt samenwerking tussen scholen, en met de
jeugdzorg, de gemeente en andere maatschappelijke voorzieningen.
Personeelstekort als excuus?
Schoolbesturen wijzen op personeelstekorten, die het geven van goed onderwijs moeilijk maken en het verzorgen van inclusief onderwijs onmogelijk.
Door het lerarentekort worden signalen bij leerlingen met ondersteuningsbehoeften te laat opgepikt. Gebrek aan tijd, ervaring en expertise leiden er dan toe dat deze leerlingen vaak worden verwezen naar het gespecialiseerd onderwijs. Tegelijkertijd staat ook de jeugdzorg onder druk. Als scholen en ouders er samen in slagen om tot een probleemanalyse te komen en behandeling bij jeugdhulp nodig blijkt, zijn daar lange wachttijden. In de tussentijd raken de leerlingen om wie het gaat, verder achterop, ook op school, met ook nu als gevolg dat de stap naar het gespecialiseerd onderwijs wordt gezet.
De structurele en collectief gemaakte denkfout is dat verwijzing van leerlingen naar gespecialiseerd onderwijs het personeelstekort oplost. Het tegendeel is het geval: gespecialiseerde instellingen besteden veel meer leerkrachturen per leerling dan het reguliere onderwijs. De vraag is dus of het huidige systeem het – totale – lerarentekort niet juist vergroot. Leerkrachten met de meeste expertise staan voor de klas in gespecialiseerde instellingen, terwijl deze expertise hard nodig is in het reguliere onderwijs.
Het lerarentekort in combinatie met het gebrek aan intern begeleiders, onderwijsassistenten en gespecialiseerde ondersteuning maken het volgens scholen moeilijk om recht te doen aan de diversiteit in de klas. Leerkrachten voelen zich overvraagd en onvoldoende toegerust, wat leidt tot overbelasting en uitval. Daarbij leeft de zorg dat de kwaliteit van onderwijs onder druk komt te staan. Als de aandacht vooral naar een kleine groep leerlingen met intensieve ondersteuningsvragen gaat, komt het leerproces van andere leerlingen mogelijk in het gedrang.
Het tekort aan leraren en de beleving van leraren niet voldoende toegerust te zijn, zijn reële belemmeringen, die om een oplossing vragen. Ze mogen echter niet als excuus dienen om de geschetste fundamentele problemen te laten voor wat ze zijn omdat de menskracht ontbreekt om ze op te lossen.
Tot slot
Deze vier problemen zijn structureel van aard en kunnen niet door individuele scholen of besturen alleen worden opgelost. Allereerst is erkenning van deze problemen door overheid en onderwijsveld noodzakelijk. Dat geeft een basis om met een andere aanpak daadwerkelijk inclusief onderwijs te gaan realiseren.
In een tweede artikel gaan we in op mogelijke oplossingsrichtingen. Daarbij putten we uit praktijkvoorbeelden van samenwerkingsverbanden en van bestuurders die de problemen niet uit de weg gaan, maar juist gebruiken als hefboom voor verandering. We laten zien dat wanneer expertise slim wordt ingezet, middelen anders worden verdeeld en onderwijs en zorg beter samenwerken, nieuwe mogelijkheden ontstaan. We zullen daarbij ook stilstaan bij wat dit vraagt van schoolleiders en wat de wetgever zou moeten doen.
Referenties
Reacties worden per mail rechtstreeks aangeboden aan de auteur.
DNMonline:
